哲學樹洞:何為法治?

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讀者 Jimmy :
何為法治?甚麼情況是挑戰法治?甚麼情況可以挑戰法治?
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回覆:嚴振邦  難度:★★★☆☆
要回答這問題,可以從三個概念說起:「人治」(rule by man;亦可譯為 rule of man)、「以法管治」(rule by law)和「法治」(rule of law)。

人治 (rule by man)

所謂「人治」,就是政府說了算。當權者可以按自己的心意來決定每一個案件應如何處理,甚至不需要有統一標準。另一方面,人民亦不一定知道當權者的心意,故每做一事都不肯定當權者喜不喜歡,會不會不為當權者所容。這是為「人治」。

以法管治(rule by law)

因為「人治」有很大問題,有時甚至會令政府自己很難管治下去。舉例說,若人民每次做每件事,都會因為當權者的心意而有不同後果,那人民還會服氣嗎?若我們每做一件事,都不一定知道當權者的心意,不知能不能做,那還會有人做新的投資嗎?因此人治的社會很難有很大的發展,而且很多時候政府還不一定那麼容易管治。所以,我們就發展出所謂的「以法管治」。「以法管治」,就是指政府會制定法律,並以法律作為管治手段,去達到他想要的效果。因為法律是普遍的,所以人民有個基本的標準,知道有甚麼可以做,有甚麼不可以做。而且我們可以大致假定這些標準不會亂變,使我們可以以此作為做任何決定的基礎。

但要留意的是,在「以法管治」的社會中,法律只是政府的工具,是政府工具箱中的其中一件法寶。就像一切的工具都聽命於主人一樣,法律就只是在政府有需要的時候拿來用,但工具卻不會反過來控制主人。所以在「以法管治」的社會中,法律並不用以限制政府的權力。一般市民的行為受法律所限,而且在一般只涉及市民的情況下,法律也有個穩定的標準。但情況涉及政府的時候,因為法律只是政府的管治工具,而真正在管治的還是政府,所以政府所做的事就不會為法律所限。在這樣的社會下,若普通市民的權利受政府侵害,市民是很難透過法律途徑來取回公道的。因為真正的老大還是政府,而不是法律。法律上有沒有問題,最後還是政府說了算。所以英文說的還只是 rule by law。

法治(rule of law)

但在真正的法治社會就不一樣。「法治」英文是 rule of law,由「by」轉成「of」,指的就是法律不再是管治者的工具——法律本身才是管治者。法律就是最終的管治者時,政府就不是在其之上了,反而還要受其限制。因此,在法治社會中,法律不僅僅用來規範市民的行為,更重要的是,它也限制了政府的公權力。政府做的事,也受法律所規管。若政府違反了法律,市民可以透過法律途徑要求政府停止,以致討回因為政府犯法令你所蒙受的損失。我們常常聽到的「司法覆核」,就提指市民入禀法院,指出政府所做的事違法,要求政府停止或待法庭宣告政府所做的決定無效。所以法治跟以法管治的最大分別,就在於究竟法律能否有效限制政府的權力,成為真正管治者。

司法獨立與民主

因為法治就在於法律能限制政府的權力,所以要能成功建立法治社會,往往會有些制度確保法律能真正的在管治。當中最重要的,恐怕是司法獨立。若有法治,必定要有一個有別於政府的機關來判定政府所做之事是否違法,因此我們就需要獨立的司法機關。你試想想,若法庭的法官全都是政府的人,聽政府命令行事,那他們哪可能中立地考慮政府做所之事是否違法呢?所以司法獨立可說是法治社會的必需條件。

那民主又是不是法治的必需條件呢?看來並不。若一個地方真的能做到司法獨立,而司法機關又能有效地按法律來限制政府的權力,則就算這個政府不是民主產生,似乎無礙法治社會的建立。我想,很多人也是這樣理解香港(或至少九十和二千年代的香港)。在香港,政府會在法院輸掉訴訟,如以前香港政府想在維多利亞港填海,就因給司法覆核而被裁定違反「保護海港條例」,要大幅修改方案。在這意義下,還是有可能有法治但沒有民主的。

當然我們要留意,民主和法治往往互相依賴。只有法治而沒有民主的國家其實世上十分罕見。原因就在於,若一個社會沒有民主,長遠而言,政府的權力還是過大,其往往可以對獨立的司法機關做很多對其有利之事,最後把本來獨立的司法機關收服。所以只有法治但沒有民主的社會很難長治久安,很容易就會變回沒有民主又沒有法治的社會。另一方面,若沒有法治,就算有民主亦很難長遠運行下去。因為沒有法治,則政府的權力不會受有力的限制;政府易於濫權,做一些法律沒有賦權讓他做的事,民主制度便容易倒回去變成獨裁。故此,只有民主而沒有法治的社會亦不是個穩定的社會。

怎樣才是對法治的破壞?

說了這麼久,現在終於可以回答讀者的第二條問題。究竟怎樣才算是挑戰法治呢?我想首先很明確地指出,一般市民犯法,甚至政府犯法,其實都不算是對法治的衝擊。讓我們以一場球賽做比喻。所謂法治,就是法律就是球證。只要這球證能繼續一視同仁並有效地裁決球場上的所有犯規行為,則無論場上的球員怎樣犯規,犯多嚴重的規,也不可能衝擊到法律的管治。可能有些人動作很粗野,對對方球員傷害很大,只要作為球證的法律還是能按法律的求來判罰這球員,則這些犯規也沒有衝擊到法律的管治。同樣道理,因為在這看法下政府也不過是其中一名球員,所以只要法律能好好的判決他的行為,則就算他犯規,也不會衝擊到法治。

可是,事實上球場上的球員一般的影響力並不一樣。如政府這名球員,縱使他身分上只是球員,但他卻有龐大的勢力。例如他可以動用武力(如軍隊和警察)、手握整個國家的資源等,使其往往可以干擾球證的判決(如用武力要脅球證)、甚至不理會球證的決定,使球證不能再有效執法。因此,政府的犯規雖不一定會破壞法治,但若他做一些讓球證沒法再作公正裁決的犯規(如要脅球證),則這些犯規就必定會衝擊法治。

除政府外,也有很多腰纏萬貫的私人球員,仗着自己財雄勢大,會想辦法讓球證作對他們有利的判決。這些行為,可說是真正的衝擊法治。因為法律會因此而無法再公正地、無私地去決定比賽中誰人犯規、誰又應受到甚麼懲罰。當然這些都只是個別例子。事實上,任何的球員,只要他做一些讓球證無法再做公正判決的行為,我們都可以視這為對法治的破壞。

明乎此,我們可以說很多認為凡是犯法的人都衝擊了法治的說法,根本沒有搞懂甚麼是法治。這些犯法的人,可能沒有尊重法律,但沒有尊重法律,卻不會影響到法院的判決。一天法院還能獨立地、公正地、前後一致地解釋法律和按此裁決,來決定我們應怎樣處理這些犯法的人,一天我們還能說法治沒有受到破壞。

那在香港的情況,為甚麼這麼多人說人大釋法破壞了法治呢?原因就在於,因為原本法律才是管治者,而政府只是其中一名球員。但這名球員發現了一些判決將對他不利時,竟然可以找到方法(人大釋法)重新解釋法律,並說自己沒有犯規。法治要求在沒有修改法律的情況下,同樣的行為應有同樣的法律後果。但政府竟能在對自己不利的情況下,改變對法律的理解,在這情況下,自然法律就不是在公正的裁決了。而這也使得法律無法再限制政府。

不起訴?

最後謹以三點補充作結。第一,若有人犯了法,但竟然很久都不作起訴,使得遲遲立不了案,上不了法庭,那這算不算破壞了法治呢?這問題因為在普通法地區(一般用於歷史上受英國影響的地區)中,因檢察權(包括起訴)並不屬於司法系統,變得更難回答。我的看法是,就算這不是司法機關的問題,這也是對法治的破壞。法治的重點在於不論誰人,只要做了同樣的行為,就有同樣的法律後果。在這而言,有些人犯了法卻不受起訴,使其免於面對其他犯同樣罪行的人會面對的刑罰,這自然是對法治的破壞了。

以法達義

第二,法治的社會一定能做到「以法達義」嗎?我認為並不一定。能夠透過法治來建立公義的社會,自然是一椿美事。但法治這概念,只確保法律是最終管治者。若我們沒有好的法律,使得不能透過法律來達到公義,這卻不代表法律不是管治者。因此,以法達義可說是法治的理想,但卻不是法治所能保證。

不能限制政府權力的法律

最後,那如果一個社會的法律甚差,甚至本身就賦權予政府做任何事,那我們還會視這為法治嗎?我認為,雖然這時候某意義下法律仍是管治者,但其實它並沒有限制政府的能力。當實際上法律把自己的管治權全都交予政府(或交了足夠多的權力),使其不再受限制,則我們可以說其實政府已經在實質管治,而不是法律。在這情況下,我們不應再視這為一法治社會了。
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嚴振邦

為人嚴肅,平常都正經八百,不苟言笑,對運動旅遊美食色情資訊等日常輕鬆話題和說廢話挖苦別人說髒話耍廢搞惡作劇等取樂子的活動可說是全無認識也無興趣更無能力,甚至常不屑那些飽食終日無所用心終日只懂大言炎炎侃侃而談的人,以至有「嚴肅」的別名。可惜小弟一登場往往氣勢太嚇人,年紀雖輕卻常遭誤認為叔父輩的人物,故又被誤以為叫「鹽叔」——一個叫「鹽」的大叔。有些不認為我江湖地位值得稱「叔」的人,也就只能叫我「呀鹽」了。

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